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Satzungsbefugnis von Gemeinden
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Aufgaben:
1.) Was sind Pflichtaufgaben nach Weisung?
2.) Was sind Auftragsangelegenheiten?
3.) Welche Rechtsnatur besitzen aufsichtsbehördliche Weisungen?
4.) Welcher Rechtsschutz steht Gemeinden gegenüber aufsichtsbehördlichen Weisungen zu?
5.) Was versteht man unter „Satzungsautonomie“?
6.) Was sind Satzungen?
7.) Wodurch unterscheidet sich eine Satzung von einer Allgemeinverfügung?
8.) Welches Gemeindeorgan ist zur Beschlussfassung über Satzungen berufen?
9.) Welche Arten gemeindlicher Satzungen kennen Sie?
Lösungen:
1.) Pflichtaufgaben nach Weisung sind staatliche (überörtliche) Aufgaben, die vom Staat zur Wahrnehmung auf die Gemeinden übertragen und an ein staatliches Weisungsrecht mit gesetzlich bestimmtem Umfang gekoppelt worden sind. Dazu gehören vor allem die Angelegenheiten der unteren Verwaltungsbehörde. Ihre rechtliche Einordnung ist umstritten. Eine ältere Meinung im Schrifttum (vgl. Jesch, DÖV 1960, 739; Peters, DÖV 1964, 754) betrachtet sie als Selbstverwaltungsangelegenheiten i.S. des Art. 28 II 1 GG. Richtig ist hingegen die Einordnung der Pflichtaufgaben nach Weisung als Angelegenheiten, die nicht vom Schutzbereich des Art. 28 II 1 GG erfasst werden (vgl. BVerfG NVwZ 1989, 45). Grund: Durch die Übertragung der Wahrnehmungskompetenz auf die Gemeinden verlieren die Aufgaben ihren Charakter als überörtliche Angelegenheiten (= Staatsaufgaben) nicht.
2.) Auftragsangelegenheiten (Brandenburg, Rheinland-Pfalz, Saarland) stellen die „Ur“-Form der „übertragenen staatlichen Aufgaben“ und damit eine ältere Spielart der Weisungsaufgaben dar. Das Weisungsrecht ist hier per se unbeschränkt.
3.) Aufsichtsbehördliche Weisungen sind keine VA`e, da sie nicht auf unmittelbare Außenwirkung gerichtet sind, sondern stets das Innenverhältnis zwischen zwei Verwaltungsebenen, die insoweit in einem hierarchischen Verhältnis zueinander stehen, regeln sollen.
4.) Die Gemeinde kann versuchen, Rechtsschutz über eine allgemeine Leistungs- oder Feststellungsklage zu erhalten. Soll die Klage zulässig sein, muss die angegriffene Weisung „faktische Außenwirkung“ entfalten (vgl. Frage 3). Das ist vor allem denkbar bei Übergriffen der Fachaufsichtsbehörde in die vom Weisungsrecht nicht erfasste kommunale Organisations- und Personalhoheit.
5.) Die Rechtssetzungshoheit verleiht den Kommunen die Befugnis, eigene Angelegenheiten durch Satzung zu regeln (BVerwG NJW 1993, 411). Die Satzungsautonomie gehört insoweit zum Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie, als es den Kommunen in ihrem eigenen Wirkungskreis (Selbstverwaltungsangelegenheiten) zur sachgerechten Gestaltung und Ordnung örtlichen Lebens in Wahrnehmung ihrer Regelungskompetenz überhaupt gestattet sein muss, allgemeine Regelungen in Form von Satzungen für ihr Gebiet zu erlassen.
6.) Satzungen sind Rechtsnormen, die von einer juristischen Person des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihr gesetzlich verliehenen Autonomie kraft öffentlichen Rechts mit Wirksamkeit für die ihr angehörigen und unterworfenen Personen erlassen werden. Satzungen sind also „Gesetze im materiellen Sinn“.
7.) Eine Satzung ist eine Rechtsnorm (abstrakt-generelle Regelung); eine Allgemeinverfügung ist ein besonderer VA i.S.d. § 35 S. 2 VwVfG, der sich zwar an einen generellen Adressatenkreis wenden kann, aber stets einen konkreten Sachverhalt betrifft (VGH Mannheim ESVGH 22, 25/28).
8.) Die Beschlussfassung über Satzungen erfolgt stets durch die unmittelbar demokratisch legitimierte Gemeindevertretung (Gemeinderat); ihre Übertragung auf einen beschließenden Ausschuss ist nach allen Gemeindeordnungen unzulässig.
9.) Zu unterscheiden sind unbedingte (Haupt- und Haushaltssatzung) und bedingte Pflichtsatzungen (Benutzungsgebührensatzung, wenn nach KAG notwendig) sowie freiwillige Satzungen (Benutzung kommunaler Einrichtungen).
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